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崔裴:治理住房租赁市场乱相的十大建议

近期,关于房租上涨新闻较多,也引发了一轮关于住房租赁市场健康发展的大讨论。

易居研究院长期关注和研究住房租赁市场,并为相关政府部门提供政策建议和智囊服务,去年底曾组织多位专家和研究员,撰写了一份研报。

在此,将“完善住房租赁政策与健全制度的对策建议”一节,分享给大家。

(一)将住房租赁作为重要内容纳入房地产长效机制建设

2017年12月中央政治局会议,明确要求“加快住房制度改革和长效机制建设”,长效机制的“长效”两字,直指房地产“持续平稳健康发展”的目标。应该说,住房制度改革本身就和长效机制的改革密切相关。而在住房制度改革中,租赁市场和租赁制度的建立将是一个重要组成部分。所以高度重视住房租赁市场,并将其相关制度内容纳入到房地产长效机制中,显得很关键。

当然,旧模式下的租赁市场和制度,还无法融入到长效机制发展之中。租赁市场发展要真正融入到长效机制中,关键就要形成新时代的特征。一个完善的租赁市场和制度,应该由三大基石组成:信用租房、租购同权和租金证券化。其中,在信用租房上,基于移动互联网、大数据等概念,未来可以针对不同的出租者和承租者提供信用评估,也可以基于信用要素来进行租赁市场的定价。这样既消除了信息不对称的风险,也有助于降低交易成本。在租购同权上,不应重复过去租赁市场的老路,研究承租者背后的新需求,包括积分落户、子女教育、医疗、居住安全感等,“同权”做到位,租赁需求自然积极释放。在租金证券化领域,应该充分考虑房屋销售市场和租赁市场的本质区别和差异,积极为企业创造更宽裕的金融环境。

三大基石具备,租赁市场的新大厦就更容易建成,且将具备稳定性和可持续性。此类市场的建立符合两个基本导向。第一是房住不炒的目标,租赁市场大发展可在一定程度上间接的抑制炒房需求,有助于规范房地产交易行为。第二是提高人民美好居住需要的目标。租赁市场发展得好,自然可以增进租户的住房福利。而这两个目标,恰是长效发展机制所追求的目标。

(二)加强住房租赁立法,切实保护租赁双方的权益

租赁市场的健康发展,离不开完善法律法规的保驾护航。观察欧美国家的住房租赁管理制度,可以发现一个突出的共性,即都非常注重运用法律手段来规范住房租赁市场,它们或在一些通用法律或住房/土地法律中专门设置了针对住房租赁的部分,或针对住房租赁进行专项立法,为规范住房租赁市场奠定了法律基础。但是迄今为止,有关我国房地产市场的规制尚缺乏一套完整、系统的制度,对于住房、住房租赁以及土地、金融、房地产业管理乃至相关的税收,尚存在许多法律法规的空白。

就住房租赁而言,我国在法律层面的规制主要是《合同法》、《物权法》涉及,但《合同法》并未针对住房租赁的特殊性进行规定,《物权法》则主要涉及出租人。其它由各地方政府部门出台的住房租赁管理办法,在法院处理住房租赁纠纷时并不具有法律效力,因此也就起不到实际的规制作用。所以,对于目前住房租赁市场出现的各种问题,很多都处于“无法可依”的状态。更为重要的问题是,现有的相关法律法规大都无意将保护住房承租人的利益作为立法宗旨,基本上是立足于平等保护出租人与承租人双方当事人的利益。尽管《合同法》等相关法律中也有保护承租人利益的零星规定,但从总体上看,并未突出和强调对承租人利益的特别保护。在这种制度环境下,住房承租人作为实质上的弱势者,权益得不到保护。这是住房租赁市场出现诸多棘手问题难以解决的重要原因。

在现实经济生活中,一方面,需要加强对承租人权益的保护,比如,设置住房出租条件以保证承租人居住环境安全、健康、卫生;限制出租人的合同解除权;押金的规制;租金的管制等。另一方面,也要保护出租人的合理权益。过于强调保护承租人利益而忽略出租人权益的法规与政策,会影响出租人提高、改善供给的意愿,而且出租人仍可通过相关租赁合同条款来规避或减轻相关法规、政策对自已的不利影响,从而削弱法律法规的实际效力,并最终产生不利于承租人的效应。因此,规范住房租赁市场应主要通过相关制度设计来引导出租人、承租人双方顺应市场机制,规范住房租赁行为。

值得关注的是,2017年5月,住建部公布《住房租赁和销售管理条例(征求意见稿)》公开征求意见,这是住房租赁立法的重大推进。为保护承租人合法权益,“出租人不得采取暴力、威胁或者其他强制方式驱逐承租人,收回住房”;“出租人应当遵守法律、法规的规定出租住房,确保出租的住房符合安全要求,满足基本使用功能”;“出租人出租住房,应当符合单间租住人数和人均租住面积的标准”等。此外,意见稿对承租人行为进行了如下约束:“不得擅自改动住房结构和室内设施设备”;“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的,出租人在租赁期限内可解除住房租赁合同”。期望此条例能够尽快通过并实施,同时更高级别的住房租赁立法也应纳入计划。

(三)因城施策,推动不同地区的住房租赁市场协调发展

2016年以来的本轮房地产调控,摒弃了过去多年全国一刀切的做法,而是实行因地制宜、因城施策,甚至是一城一策的做法,并取得了较好效果。这是尊重全国经济社会、以及房地产市场客观上存在明显区域差别的正确做法。与房屋交易市场相比,租赁市场的区域差别更大。在东部大都市地区,房价高,购房难度大,外来人口多,很多人只能选择租房;而广大中西中小城市,外来人口少,购房压力小,租房需求相应的较少。因此,国家在推进住房租赁市场发展与供应端改革的过程中,应注意因地制宜、因城施策,根据不同地区租房市场的不同供需特征,出台差异化的政策。

可喜的是,2017年下半年以来,国家相关部门已经做出了有益尝试。7月,住建部等九部委发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》。政策规定,选取部分人口净流入的大中城市(包括广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市)开展住房租赁试点工作。8月,国土部、住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。政策规定,根据地方自愿,确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。未来几年,中央与各级政府,应加强在因城施策方面的探索与推进。

(四)加快推进房地产投资信托(REITs)制度建

住房租赁经营是长期大量占用资金的业务,目前,我国住房租赁经营企业的融资需求很大,相应地也出现了多种不同类型的融资方式(见附表)。其中,经获批发行的“新派公寓权益型房托资产支持专项计划”、“中联前海开源-保利地产租赁住房一号资产支持专项计划”以及“魔方公寓信托受益权资产支持专项计划”(ABS),被称为类REITs项目并被受业内关注。

根据发达国家的经验,REITs是规模化住房租赁机构的最佳融资方式。但是,当前我国已发行的类REITs融资项目与住房租赁市场成熟国家美国的Equity REITs具有很大差别,其中最核心之处在于,美国的Equity REITs以发行REIT的公司的股权为基础和交易单元,而上述我国类REITs契约型资产支持计划均不涉及股权交易,投资人按发行固定利率以及优先、次级顺序获得分配收益,而不能象美国的REITs投资人那样整体获得发行企业90%的利润,因此无法以REITs为载体构成一个房地产间接投资市场。从税赋角度看,上述我国类REITs发行企业需按25%税率缴纳企业所得税,而不能像美国的REITs发行人那样免缴公司所得税。建议尽快尽动我国房地产投资信托(REITs)立法工作,尽快为规模化住房租赁经营行业提供稳定且成本合理的融资渠道。

(五)增设“租赁住房用地”分类,土地使用权出让金按年支付

从长远来看,由规模化租赁经营企业经营的租赁住房将是我国一些大中城市住宅类别中非常重要并应占据相当比例的住宅类型。2017年6月以来,一些城市在土地出让中推出了“租赁住房用地”。然而,我国现有城市规划中尚没有这一用地分类。这一状况如果长期持续,可能无法保证已推出的“租赁住房用地”上的住宅真正长期用于规模化持有、出租,也不能真正推进大中城市住房租赁市场的专业化、规模化发展。因此,建议在现有城市规划用地分类的中类R2“二类居住用地”中增设“租赁住房用地”,明确该类别土地上的住宅只能按幢办理产权登记,不得按套办理产权登记,以切实保证规模化机构出租人投资建设租赁住房的土地供应及其整体持有的稳定性。各级城市发展规划应明确租赁住房用地占建设用地的比例及具体的区域分布。此类用地的土地使用权出让金按年支付。

(六)明确住房租赁经营机构的行业属性及工商管理、税收标准

目前,我国规模化住房租赁经营机构主要分为两类:第一类是以自有产权的住房对外出租的企业,第二类是通过承租个人或机构的住房或非住房类物业,经过装修改造后转租给个人或机构的企业。第一类企业属于房地产出租业,从发达国家经验看,这是房地产业转型升型后的主体行业,目前国内的这类企业也大多隶属于大型房地产开发企业,应归类于“房地产业”。第二类企业的业务在房地产流通方式上属于“房地产转租”,业务属性更类似于酒店,但不像酒店那样拥有较多的商品销售类业务,应归类于“生活服务业”。

目前第二类企业在不同城市进行工商注册时存在一定的困难,主要原因是一些城市的工商管理部门尚未对国家新设立的“生活服务业”明确其具体的行业范围。建议尽快从国家层面明确第二类住房租赁企业的行业属性,并贯彻到各级工商管理部门。

上述两类住房租赁经营企业应分别按其行业属性缴纳增值税并扣减相应的支出项目。第一类企业的增值税税基可扣减租赁房屋开发或购置以及装修成本、家电、家具的购置或租赁成本、房屋及家电、家具维修费、物业管理费、火灾保险、水电费等正常经营费用。第二类企业的增值税税基可扣减租赁房屋租入费用及装修成本、家电、家具的购置或租赁成本、房屋及家电、家具维修费、物业管理费、火灾保险、水电费等正常经营费用。

(七)完善办公、商业用房变更为租赁住宅的审批程序

目前,通过改造城市闲置、低效办公、商业用房而集中式供应租赁住房,是规模化住房租赁经营机构的一种主要运营模式,这一模式不仅可为承租住户提供更能适合其需求特征的住房及相关专业化服务,还能提高城市存量房屋的利用效率,优化城市景观与氛围,且不会影响城市既有居住社区的内在和谐。但这一模式涉及城市存量房屋用途性质的改变,在实际运作中需要通过多个城市政府管理部门的审批。建议在各城市确立由相关管理部门(规划、房管、消防、公安、教育、医疗、民政等)协同的审批程序并对外布。

(八)尽快确定承租人申请享受社会公共福利的具体受理部门和办理流程

目前,已有一些城市出台了在城市教育资源上租购同权的政策。从长远来看,住房承租人在教育、医疗、养老等方面都有享受社会公共福利的要求。能否使住房承租人在社会公共福利上享有与住房自有人平等的权利,是决定“住房租买选择机制”能否建立并发挥其自发调节住房市场功能的关键之一,也是决定我国社会和谐程度的重要方面。应尽快在各城市层面明确住房承租户申请享受社会公共福利的具体受理部门和办理流程。

(九)积极推进公共住房租金信息系统和使用制度的建设

促进发展住房租赁市场并不是要以政府的力量替代市场力量,而是要运用政府力量推动市场要素的整合和市场机制的构建。根据住房租赁市场发达国家的经验,政府出面构建住房市场租金信息公示系统,有利于减少信息不对称,引导市场主体规范作为,形成正常有序的市场环境,从而充分保护市场参与者的合法权益。建议以城市为单位建立公共住房租金信息系统和使用制度,由各城市住房建设、房屋管理部门牵头并整合社会力量建立各城市的公共住房房租信息系统,房屋管理部门将住房租赁合同备案中所获取的租赁住房租金及房屋和租赁合同的基本要素(如房屋类型、小区名称、面积、装修情况、租期、押金、租金支付方式等)信息实时导入该系统,并明确该系统的使用主体、使用规则并向社会公布。

(十)重视建立住房租赁管理的协同制度

住房租赁管理涉及诸多方面,而不同管理部门原有的管理制度中,大多没有直接对应于住房租赁的业务分类,因此在现实生活中,住房租赁时而处于管理真空时而又处于多头管理的状态。建议由各城市市政府牵头,房管、规划、工商、税务、消防、公安、民政、教育、医疗等部门参与,建立各城市自已的住房租赁管理协同制度,明确住房租赁中“房、企、人”所涉及各方面的管理主体和管理细则。其中,“房”即租赁住房,主要涉及房管、规划、消防、公安部门以及水、电、煤等基础设施部门。“企”即住房租赁经营机构,主要涉及工商、税务等部门。“人”即住房承租人和个人出租人,主要涉及公安、民政、教育、医疗以及工商、税务等部门。应在协同管理制度中明确这些管理部门在实施管理时应遵守的具体规则,并建立各部门相互沟通、协作的具体工作模式。

本节由易居院流通所所长崔裴执笔

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