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地方财政压力山大,奶妈房地产还能坚持多久?

近日,易居房地产研究院发布了一份研报:《我国房地产业对地方财政收入贡献率实证研究》。与大家摘要分享如下:

1994年分税制改革后,调整了中央与地方之间税收分配的关系,增加了中央政府的财政收入,而地方财政收入相应减少。随着地方财政支出的逐年上升,地方政府出现了较为严重的财政赤字。土地财政的出现有利于缓解地方政府的财政赤字问题,一方面,房地产业相关的税收在地方税收收入中占据举足轻重的地位,另一方面,土地出让金对地方财政收入的稳定提供了保障。因此,房地产业对地方财政收入的贡献不容小视。

一、房地产税收对地方财政收入的贡献

 

(一)房地产税收概况

目前我国的房地产税收体系结构是极其繁琐和复杂的,在现行的房地产税收体系中有专门针对不动产而设置的税种即房地产“五税”,分别为房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、土地增值税。这五个税种涵盖了房地产开发交易的所有环节,是房地产税收体系中的主体税种。由于这五个税种收入直接来源于不动产,因此重点考察这五个税种的收入情况可以更好的了解当前我国房地产税收对地方财政收入的贡献情况。

2017年,房地产“五税”总收入16437亿元,较2016年增长9.45%,继2015年增幅近15年以来首次转负后,连续两年保持正增长,与2016年同比增幅相比略有回落。2017年房地产“五税”收入创造了历史新高。

自2009年以来,房地产税收收入增幅整体处于回落态势,说明房地产市场的发展速度已从高速转为平稳,房地产行业也从“黄金时代”进入了“白银时代”。2017年,房地产市场表现出史无前例的板块轮动现象,全国不同城市的楼市“你方唱罢,我方登场”,楼市热度由一线城市传导至二线城市,然后又由二线城市传导至三四线城市,总体来看,全国楼市的成交价和成交量均上了一个台阶,使得2017年房地产税收收入同比增长9.5%。

2017年,地方本级财政收入同比增长7.7%,增幅小于房地产“五税”收入增幅,在房地产“五税”收入增幅自2009年明确开始下降之后,仍保持震荡上行至2011年,随后便与房地产“五税”收入一起进入下行通道,逐步回落且趋于平稳。2017年地方本级财政收入同比增幅略有反弹,预计未来将震荡前行。 

在“五税”中,2017年,房产税所占比重15.8%,较2016年上升1.0个百分点,达到了近八年来的新高。契税和土地增值税的占比均有所上升,它们均达到29.9%,是占比最多的两种税种。耕地占用税占比下降至10.1%,城镇土地使用税占比则较为稳定。

(二)房地产税收对地方财政的贡献率

2017年,5类房地产税收总和占地方财政收入的比重为18.0%,比2016年上升0.8个百分点,比值重新回到历史较高水平,仅次于2014。虽然房地产税收收入从2015年以来有所反弹,但其占地方财政收入的比重已经趋于平稳,随着经济转型和经济结构的不断优化,地方经济对房地产的依赖度将降低,预计未来房地产税收对地方财政的贡献率将稳中有降。

 

二、土地出让金对地方财政收入的贡献

(一)土地出让金收入概况

2017年全国土地出让金收入为5.2万亿元,较2016年增长40.7%。2002年以来,全国土地出让金收入在大多数年份都保持正增长,仅出现了4次负增长,这4次负增长主要是受到我国宏观经济及房地产市场阶段性调整的影响。总体上来看,2002年以来,全国土地出让金收入增长率呈现震荡下行的趋势,一方面是因为我国经济结构不断优化,对房地产的依赖度逐渐降低,另一方面是因为土地资源是稀缺的,尤其是一线城市可出让的土地越来越少。2017年全国各地楼市出现了不同程度的火爆局面,而地市有过之而无不及,热点城市地王频出,这直接带动了土地出让金大幅增长40.7%, 同比增幅创下近四年的新高。2018年一二线城市土地供应中将有较大比例的租赁用地,将会拉低土地价格,土地出让金也因此会受到影响,而三四线城市去库存已经进入尾声,很多城市将进入补库存状态,因此土地出让金还会继续上升。综合来看,全国土地出让金收入预计在2018年保持正增长,但增幅会有所回落。

              

(二)土地出让金对地方财政的贡献率

2017年土地出让金占地方财政总收入的36.3%,比2016年上升6.3个百分点,创下近四年新高,这主要是因为2017年楼市与地市均较为火爆。在2010年达到最高增幅后,该比值震荡下行。在我国经济转型升级的大背景下,会有更多的新兴产业对地方财政做出贡献,并且“房住不炒”的指导方针下地市会回归理性,这些很可能会扭转自2001-2010年该比值震荡上行的趋势,转而逐渐回落,这有利于促进地方财政收入体系更加健康合理。

 

三、土地财政收入对地方财政收入的贡献

(一)土地财政收入概念

土地财政是指地方政府为了在区域竞争中占据优势,利用土地通过各种方式获取预算内和预算外收入的行为。地方政府利用土地换取财政收入的主要形式有: 通过出让土地获得土地出让金收入;通过一系列优惠政策低价转让工业用地进行招商引资, 而后享受外资企业带来的税收效应;以大拆大建的方式进行城市扩张, 享受由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收;以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体享受向银行进行土地抵押融资的收入。考虑数据的可得性,本文主要从房地产税收和土地出让金两个方面来考察土地财政的问题。

(二)土地财政收入对地方财政收入的贡献

以“五税”加土地出让金的口径来计算,2017年,土地财政收入占地方财政收入的47.7%,较2016年上升7.1个百分点,重新回到了45%以上的占比值,贡献了将近一半的地方财政总收入。如果以“七税”口径计算,这一比值还会更高,说明土地财政收入仍是地方财政收入的重要组成部分。以“五税”加土地出让金口径占比来看,2010年49.7%的比值将成为历史最高值,预计未来该比例将保持逐渐收缩的走势。

 

 

近十年来我国地方财政支出规模持续扩大,其增速明显高于地方财政收入,因此收支差额也在不断扩大。2017年,地方财政收入91448亿元,比上年增加4253亿元,增长4.9%。地方财政支出173471亿元,比上年增加13034亿元,增长8.1%,收支差额为82023亿元。从地方财政赤字比例看,2017年我国地方财政赤字占地方财政收入比例为89.7%,比2016年增加5.7个百分点,创下2000年以来的新高。自2009年以来,赤字占比呈逐步缩减的走势,但2015年以来在经济换挡降速的背景下,地方财政收入增长明显放缓,在稳增长、调结构的政策要求下,政府对供给侧结构性改革和重点领域改革提供财政支持,财政支出保持稳步增长,造成地方政府财政赤字比例持续走高。2018年,营改增之后将一定程度地拖累地方财政收入的增长,而地方财政支出仍将快速增长,地方财政的收支差额将进一步拉大,地方政府面临的压力将会较大。

 

五、结论

基于以上的实证研究,得出以下几点结论:

第一,房地产税收收入从2015年以来有所反弹,但其占地方财政收入的比重已经趋于平稳。2017年,5类房地产税收总和占地方财政收入的比重为18.0%,比2016年上升0.8个百分点,比值重新回到历史较高水平,仅次于2014。随着经济转型和经济结构的不断优化,地方经济对房地产的依赖度将降低,预计未来房地产税收对地方财政的贡献率将稳中有降。

第二,土地财政仍是地方财政收入的重要来源。以“五税”加土地出让金的口径来计算,2017年,土地财政收入占地方财政收入的47.7%,较2016年上升7.1个百分点,重新回到了45%以上的占比值,贡献了将近一半的地方财政总收入,土地财政在地方财政收入中占有重要地位。

第三,地方政府财政压力较大。2017年我国地方财政赤字占地方财政收入比例为89.7%,比2016年增加5.7个百分点,创下2000年以来的新高。主要是在经济换挡降速的背景下,地方财政收入增长明显放缓,在稳增长、调结构的政策要求下,政府对供给侧结构性改革和重点领域改革提供财政支持,财政支出保持稳步增长,造成地方政府财政赤字比例持续走高,地方政府面临的财政压力较大。

第四,弱化土地财政,出台房地产税将是未来趋势。不可否认,土地财政对于中国经济长期平稳健康运行做出了很大的贡献,但土地财政是一把双刃剑,它在对城市基础设施的完善做出很大贡献的同时,也对房价的不断上涨起到了推波助澜的作用。一方面,弱化土地财政,将使中国经济和地方财政的结构得到优化;另一方面,房地产市场发展周期决定了未来房地产市场难以像过去一样为地方财政带来源源不断且保持增长的收入,房地产市场将逐渐由增量市场转变为存量市场,土地财政不是长久之计。

房地产税的征收在未来或许是保证楼市健康平稳运行同时又保证地方财政收入的最佳方案。发达国家的经验也表明,房地产持有环节的税种将成为基层地方政府收入主要来源。我国也对房地产税进行了研究,并于2011年在上海和重庆试点对个人住宅征房产税,但由于征收对象范围较小,对市场调节作用有限。现阶段有关部门正在按照中央要求开展房地产税的相关工作,对房地产持有环节征税,通过结构性的差别化税收政策来抑制投机性需求,调节收入分配,将是今后房地产税收改革的主要内容。在2017年12月20日,财政部长肖捷在人民日报发表题为《加快建立现代财政制度(认真学习宣传贯彻党的十九大精神)》文章。文中明确指出:按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度。2018年3月5日,十三届全国人大一次会议开幕,李总理在向大会所作政府工作报告中指出,“健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法。”这是自2013年中央提出对房地产税进行立法后,“房地产税”第二次进入政府工作报告。2018年3月7日,十三届全国人大一次会议新闻中心举行“财税改革和财政工作”记者会,财政部副部长史耀斌在回答记者提问时表示,“目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。” 这些“重量级”的表态,无一例外地传达出,房地产税一定会收。可以预见,当越来越多的城市步入存量房市场,土地出让金将会下滑,地方财政收入也会相应下滑,而房地产税的征收将成为重要的弥补方式。

 



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